浙江诸暨探索农村住房保障制度的做法和特点

　　 一、诸暨市宅基地和农村住房现状

　　 诸暨市位于浙江省中北部,现辖5个街道、18个乡镇、553个村居。诸暨市“七山一水二分田”,土地资源紧张,长期以来,农民住房保障难的问题突出,改善性诉求强烈。一是无房户和住房困难户(人均建筑面积30平方米以下)多,达到3%~5%左右,新增宅基地指标难以满足农民建房需求。二是宅基地闲置比例大,全市农村户籍人口95．5万人,常住人口46．95万人,随着农村人口向城市转移,全市大约有8万宗(约1万亩)闲置宅基地和闲置农房,占总量的20%。三是农民住房需求层次高,据调查,有15%左右的农户不满足现有住房条件,具有较强的改善诉求。

　　 二、诸暨市农村住房保障制度的主要做法

　　 诸暨市农村住房保障制度的保障层级分五种,即兜底型保障、基本型保障、改善型保障、发展型保障和乡愁型保障。

　　(一)基本型保障:“一户一宅”和“一户一房”并举。宅基地分配建房是诸暨市农村住房保障制度的核心内容。近年来,诸暨市下大力气保障农村合理建房用地指标,确保每村每年平均分配2—3个指标。但由于人多地少,目前每村平均仍有30户左右农户排队等待指标,供需矛盾十分突出。为此,诸暨市着力探索宅基地资格权的多种实现形式。

　　 一是继续完善“一户一宅、限定面积”的宅基地分配建房方式。2014年起,诸暨市开展农民住房需求专项调查,通过摸底调查、讨论表决、上墙公示、汇总备案等程序,将无房户、住房困难户、危房户、受灾户纳入农村住房困难群众数据库,数据库每两年更新一次。在宅基地分配上,注重程序公平性,建房指标实行摇号分配,只有纳入数据库管理的上述4类农户才有资格参与摇号。在建筑形态上,注重提高土地利用效率,既有传统独门独栋,也引导联排、叠排建设。诸暨市阮市镇独门独栋形态户均使用宅基地101平方米,而叠建形态户均使用宅基地只有70平方米。在用地类型上,探索“坡地村镇”用地方式,在不占用耕地的情况下,在坡度在6°~25°的低丘缓坡建设集聚型农村居民点。

　　 二是探索利用集体土地建设农民公寓房。农民公寓主要在市郊、中心镇村等人口较为集中的村庄建设。由村集体作为实施主体申请,市政府批准同意后实施。村集体承担项目选址、方案编制、用地审批、实施建设、房屋分配及费用结算等具体工作。土地性质仍为集体建设用地,指标一般来自农户退出的闲置宅基地或其他集体建设用地,也可以是累积的年度建房指标,资金由村级自筹,政府负责配套基础设施。

　　三是探索利用国有土地建设农民保障房。诸暨市积极探索以国资公司为实施主体,通过划拨国有建设用地建设农民保障房,拓宽农民住房保障渠道。国资公司作为出资方,承担保障房所有费用,政府对建设成本按照100元/平方米进行补贴,资金从廉租房保障资金中列支。国资公司遵循收支平衡原则,与农户的结算价格接近成本价,大约为市场价格的60%。农户需在开工后一个月内缴纳购房款的50%作为意向保证金,余款在房屋交付前缴清。在确权登记上,不动产登记权证由属地镇乡(街道)统一代办,证书上注明房屋种类为农村保障性住房。目前,诸暨市已建设(含正在建设)此类保障房1913套,户均使用土地约70平方米。

　　 (二)改善型保障和发展型保障:探索实施地票制度。地票是指权利人在自愿前提下,将退出的宅基地复垦为水田或旱地并经验收后,政府对其核发的具有相应权利的凭证。地票制度主要面向有改善居住需求、拟进城购房和拟利用闲置宅基地变现等的农户。诸暨市探索的地票主要有四种功能:一是通过流转交易或政府回购兑现。地票允许在市域内集体经济组织成员之间交易,水田交易价格约每平方米7000元,旱地交易价格约每平方米3500元。权利人也可以选择被政府回购,主要用于城市建设、重大项目建设等,价格为每平方米2000元。二是置换年度建房指标。农村集体经济组织成员在符合“一户一宅、限定面积”的情况下,均可购买地票置换年度建房指标,改善居住条件。三是抵扣商品房购房款项。允许地票权利人使用初始核发的地票,在指定的楼盘购买商品房时抵扣购房款项,抵扣标准为3800元/平方米,大约相当于市价的30%。但二次交易取得的地票不允许用于抵扣商品房购房款项。四是用于抵押贷款。允许地票权利人使用地票进行质押贷款。此外,还有一种集体地票,即村集体将其所有的存量非住宅建设用地退出复垦后所得到的凭证。政府统筹复垦面积的55%,剩下45%计入地票面积。此种地票由村集体持有,可用于流转交易兑现,也可置换年度建房指标,但不能用于抵扣商品房购房款、政府回购和抵押。目前,共核发农户宅基地地票344张(2．97万平方米),村集体建设用地地票21张(1．15万平方米),流转交易631次,累计面积4．55万平方米,置换建房指标93户(0．81万平方米),抵扣商品房购房款约2397万元(58张)。

　　 (三)乡愁型保障:危旧房权益保全。该政策主要面向已在城市定居,目前对农房无居住需求,但未来可能有居住需求的农户。凡是被鉴定为C级或D级的农村危房及无保留价值的老旧农房,且权利人清晰、无物权纠纷的,户主都可申请权益保全。按照农户自愿申请、政府组织测绘、发放《农村危旧房权益保全证明》(经公证处公证)、拆除及拆后利用四步进行,公证费用及拆除费用由政府承担。保全证明作为补偿计算依据,且未来可优先享受地票交易、宅基地分配、公寓房保障等政策。拆除后的土地主要用于产业发展、农民建房、复垦等用途。这项政策破解了大量空倒房农户“住不了、用不了”,村集体“管不了、收不了”的难题,实质是留权不留地、向时间要空间。

　　 (四)兜底性保障:资格权置换安置。兜底性保障政策主要是面向房屋经鉴定确认为C级或D级危房的经济困难农户,包括五保户、低保户、低保边缘户等。在农户自愿退出宅基地或放弃宅基地资格权的基础上,将其无偿安置在村集体所有的农房或镇村养老院、福利院,所需日常生活费用由政府和村集体承担,退出的宅基地和农房由村集体收回。

　　 三、诸暨市农村住房保障制度的特点

　　 诸暨市农村住房保障制度具有多主体供给、多层次保障、土地利用可持续、财产权显化等四大特点。

　　 (一)构建了“特定人群有兜底、无(危)房户有保障、改善户有选择”的阶梯化农村住房供给结构。诸暨市农村住房保障制度注重满足不同农户多样性需求。对无房户、住房困难户,通过宅基地优先分配,建设农民公寓房和国有土地农村保障房,保障基本居住权;对改善型农户,通过地票置换建房指标,满足改善性需求;对有意向进城或已进城农户,通过地票流转或抵扣商品房款,提高进城安居能力;对住房困难的五保户等特定对象,以现有宅基地或宅基地资格权置换安置房,保障救济、兜底需要。

　　 (二)形成了“农户自主保障、集体内部保障、政府特定保障”的多元供给格局。诸暨市农村住房保障制度在农民自主保障之外,新增了政府、村集体两个住房供应主体。政府通过划拨国有土地并以财政资金补贴建设类似城镇经济适用房的农村保障房。村集体通过地票、危旧房权益保全等,引导农民自愿有偿退出闲置宅基地,优化了土地资源配置,提供了农民新增住宅用地空间。

　　 (三)探索了“农户意愿强、内生动力足、政府可管控、系统可持续、生态可循环”的土地保障制度。诸暨市探索的地票制度,在政府指导价基础上形成市场定价,确保了土地价值实现,农民利益保障。在地票使用上,明确优先用于保障农民建房,剩余部分才被政府回购用于城市建设。这种安排既满足了365网址经常打不开_48365平台_365365bet娱乐场农村优先发展需要,又融通了城乡发展融合格局,具有持续生命力。

　　(四)促进了各类资源要素向农村流动和倾斜。诸暨市农民退出的宅基地经复垦以地票的形式流转,而且能直接抵扣商品房购房款,最大程度显化了宅基地的财产性价值,提高了进城农民的购房支付能力。通过危旧房屋权益保全政策,可以吸引更多离乡人员回乡创业,为农村经济社会发展作出积极贡献。

　　

(第一专家评估组供稿)

　　执笔人:中国365网址经常打不开_48365平台_365365bet娱乐场科学院365网址经常打不开_48365平台_365365bet娱乐场信息研究所 王玉庭、

　　徐世豪、岳广兴、杜欣蔚、任育锋、李哲敏