【第三批全国农村公共服务典型案例】上海奉贤庄行：“四位一体”养老服务格局 推动养老服务高质量发展

　　近年来，上海市奉贤区庄行镇深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，认真践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，立足乡村振兴主战场，花大力气解决农村养老资源紧缺的问题，积极构建家门口、多元化、多维度养老服务体系。在推进过程中，不断探索养老服务新模式，破除养老服务发展障碍，形成了“互助式”居家养老、“抱团式”睦邻爱老、“嵌入式”驿站敬老、“开放式”社区助老四位一体的养老服务格局。

　　一、问需于民，分层构建养老服务网络

　　庄行镇地处奉贤区西部，镇域面积70平方公里，其中耕地5.5万亩，占全镇总面积的52.4%。截至2020年末，全镇60周岁以上户籍老年人口约15861人，占户籍人口的34.3%，已迈入人口深度老龄化阶段。庄行镇坚持“以人民为中心”的发展理念，将改革发展与民生改善紧密结合，不断创新养老服务模式，更好满足不同层次的养老需求。 

　　一是推行“互助式”居家养老。庄行镇社区居家养老服务中心按照“政府扶持、公益参与、家庭互助”的养老服务机制，自2013年起逐步推进居家养老服务社会化进程。聚焦低保低收入等特殊困难老年人，通过政府购买服务形式向两家服务社购买居家养老和长护险服务项目。配备233名服务员为辖区内1204名老年人提供居家养老、长护险照料等上门服务，持续为经济困难的1080名老年人开展助餐、助洁、助急等居家服务。 

　　二是形成“抱团式”睦邻爱老。积极推广奉贤区农村宅基睦邻“四堂间”养老模式，2014年起利用农村地区闲置宅基房屋，通过基础设施改造，以“政府牵头、企业赞助、村委负责、老人自愿”原则，为本宅基（村民小组）独居、高龄、困难等老年人打造“吃饭的饭堂、聊天的客堂、学习的学堂、议事的厅堂”，实现小圈子用餐、小圈子内抱团养老。目前，建成70家睦邻“四堂间”，实现行政村全覆盖。 

　　三是推进“嵌入式”驿站敬老。以社区为载体，以资源嵌入、功能嵌入和多元运作方式嵌入为理念，以"2X+1”模式配置功能，将公共服务资源下沉，根据社区特色、自身实际，辅以医疗健康、为老服务、文体教育、公益互助等服务，建设让老年人拥有“一站式”生活服务体验的生活驿站。至今，已建设完成6家规模型生活驿站、57家小微型生活驿站建设。 

　　四是建立“开放式”社区助老。在“三块地”改革背景下，709户农户进城镇集中居住，为切实解决他们对美好生活的养老需求，2019年起结合乡村振兴示范村创建，通过改建回购的厂房打造“青春里”养老社区，实现老年人“住得近、住得起、住得惯”的家门口幸福养老。目前，共建设浦秀村、存古村“青春里”养老社区2家，现已入住12人。奉贤区委、区政府把庄行镇浦秀村“青春里”养老社区作为2020年重点打造的养老社区样板，积极挖掘可复制、可推广的建设经验，区民政局、区财政局和区农委联合出台了《关于推进“青春里”养老社区建设的方案》，拟在2021—2025年在本区其他街镇予以推广。 

　　二、问计于民，分类实施养老服务项目

　　一是政策引导。发挥好政府政策指导作用，在广泛听取基层意见上，2014年出台了《庄行镇居家养老市场化运作实施办法》等相关指导文件，对居家养老的服务对象、政策补助标准等作出了明确规定，对承接项目的第三方服务社在规范管理方面提出了具体的指导意见。每个服务社按照规范化要求，建立了一系列的考核制度，推行服务社考核、服务对象及其家属评分、安排专人抽查的综合考评方式，进行有效监管，倒逼服务质量的提高。 

　　二是因地制宜。2018年结合《奉贤区扶持农村宅基睦邻“四堂间”发展实施方案》等相关文件精神，在多次调研的基础上，结合各村实际情况，对运行管理等给出了进一步的指导意见。以助餐点为例，将助餐点同睦邻“四堂间”整合起来，为老年人享受就近、便捷、价廉的助餐服务需求提供了方便。这样具备助餐功能的睦邻“四堂间”占到总数的三分之二，共计40个助餐点位辐射老人15892人次。同时，各助餐点结合各村实际按照不同的年龄段分类补贴。如吕桥村餐食标准10元，其中60-69岁老人每餐收费5元，70-79岁老人每餐收费4元，80-94岁老人每餐收费3元，90岁及以上老人免费。 

　　三是资金扶持。“青春里”养老社区建设是助推乡村振兴战略实施的一个缩影，是乡村振兴下的社区养老新模式。作为奉贤区农村养老的创新项目，得到了区民政局、区农委、区财政局等相关单位的大力支持，特别是得到了区内国企开伦集团和经发公司的不低于1000万的资金捐赠。“青春里”养老社区实行阶梯式差异化收费，将政策红利反哺区内老人，对于区内本地户籍老年人入住“青春里”养老社区的，收费一般在1500元－2500元/人。其中，对于80岁及以上高龄老年人、有特殊贡献的老年人，可根据实际适当予以减免。此外，所在村结合实际对于积极参与“三块地”改革的农户给予一定补贴。 

　　三、问效于民，分级提升养老服务效能

　　一是满足“多样化”养老需求。庄行镇共有5家养老机构，共计床位901张，入住老人594位。本镇户籍老人入住120人，占床位的13.3%。大多数老人还是以居家养老、社区养老为主。居家养老以及长护险照料上门服务可以不同程度保障他们的基础养老服务需求，以睦邻“四堂间”以及生活驿站所涵盖的最后一公里养老服务活动可以极大丰富他们的晚年生活。此外，其中唯一一家定价低于2000元的公办养老机构，长期处于满员状态，说明定价在选择机构养老上起到了关键性作用。因此，“青春里”养老社区的建设既满足了农村老人“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡愁”的养老情结，更解决了机构养老费用高、住不起的窘境。 

　　二是推进运营管理“专业化”。加大政府购买服务力度，引进专业社会组织，参与到生活驿站、睦邻“四堂间”、“青春里”养老社区的运营管理中，为老人提供应急救助、健康监测等专业的健康保障。结合运营评估结果，对睦邻“四堂间”开展星级评价，划分为合格、三星、四星、五星4个等级。根据评星定级结果给予不同的资金奖励，“抓两头、促中间”，全面提升养老服务质量。 

　　三是搭建“智慧化”养老平台。在全区率先建成智慧健康小屋，并将辖区内所有的养老机构、“四堂间”、长护险等数据进行整合打造信息平台，对养老服务设施加强日常管理，一屏知晓全镇养老服务信息。突出对睦邻“四堂间”等特色社区养老监管，加装摄像头，并开通微信管理端，确保对堂主开展工作时时知晓，并为老人和养老资源提供对接窗口，匹配更精准的服务。2018年庄行镇还因此荣获全国智慧健康养老示范乡镇荣誉称号。

　　专家点评：农村养老资源紧缺是困扰乡村实现“老有所养”的一大难题。上海市庄行镇坚持问需于民、问计于民、问效于民，从“分层构建养老服务网络”“分类实施养老服务项目”“分级提升养老服务效能”等方面切入，积极构建家门口、多元化、多维度养老服务体系，形成了“互助式”居家养老、“抱团式”睦邻爱老、“嵌入式”驿站敬老、“开放式”社区助老四位一体的养老服务格局。庄行镇的做法，不仅满足了农村“多样化”的养老需求，更促进了运营管理“专业化”、养老平台“智慧化”，对于各地探索养老服务新模式，破除养老服务发展障碍，具有积极借鉴意义。